也就是说，在这些原理的阐述中所指称的行政行为已经不是经专门定义的行政行为。

[47]可以看出，法院对于实际持有的判断最终影响了对于政府信息的认定。在陈A与上海市黄浦区绿化和市容管理局案中，原告向被告申请公开收到《房屋拆迁期延长通知》的记有签收时间的收文单。

(一)信息产生的主体问题 《条例》在第1条中明确规定了提高政府工作的透明度，促进依法行政的立法目的，这就意味着《条例》规范的主要对象为行政机关，即使存在公共企事业单位信息参照信息公开的问题，也无法撼动行政机关处于政府信息公开主力军的地位。[8]其二是关于获取的理解，有的研究认为其包括从其他国家机关、社会组织以及公民个人那里获取的相关信息，也即存在一个非政府信息与政府信息之间的转化过程，[9]但是有的研究认为获取的口头信息、个人信息或者商业信息如何认定还存在较大争议。这说明，对于行政机关职责的判断直接关系到政府信息的成立与否，特别是在多个主体混杂的情形下，更有必要区分各机关的职权。最后，一定形式的立法表述中固然可能有立法者意欲囊括尽可能多的记录载体的想法，但是在法院的解释中，还是设置了一定的界限——经过实际记载，也即司法认定下的一定形式已经有了内涵上的限缩，因此其是当前阶段实际情况的反映，也代表了一段时间内法院判决的着眼点，并可以在嗣后同类案件中不断进行修正和完善。例如，在新近发生的赵正军诉卫生部政府信息公开一案中，原被告双方的争议焦点即为涉案会议纪要是否属于《条例》第2条规定的政府信息的问题。

[38]参见(2011)沪二中行终字第76号行政判决书。[52]参见胡云腾、于同志：《案例指导制度若干重大疑难争议问题研究》，载《法学研究》2008年第6期。《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)第三章国家机构第三节题为国务院，对国务院的性质、地位、组成、任期、工作分工、职权等加以规定。

第一，药品安全关系公众健康。国务院领导的批示、讲话和调研，则作为相对非制度化的方式，让规制机构服从的是命令者的人格地位，而不是非人格化的规则与秩序，这为规则政策的形成和实施增加了不确定性。国务院作为一种政治控制机制，一个重要的行动者，影响着真实世界的行政规制活动。[37]在《国家基本公共服务体系规划(2011-2015年)》、[38]《疫苗供应体系建设规划》[39]等国务院批准的其他专项规划中，也都有涉及药品规制的内容。

行政组织法具有规制功能，将影响行政规制事务的运作程序及实体政策。[42] 国务院常务会议一般每周召开一次，由总理召集和主持，其内容包括讨论决定国务院工作中的重要事项。

目前国家食品药品监督管理总局局长张勇仍兼任国务院副秘书长，这事实上强化了国务院与药品规制机构之间的联系。[44]参见李军鹏：《从国务院常务会议看政府转型》，载《人民论坛》2008年第5期。这多为针对行政规制过程中已出现的紧急和重大情况，如假药劣药事件、药品安全事件等，提出具体要求，并责令督促落实。国务院办公厅作为协助国务院领导同志处理国务院日常工作的机构，负责协助国务院领导组织起草或审核以国务院、国务院办公厅名义发布的公文。

[62] 2.讲话 国务院领导的讲话中，有可能涉及对特定规制事务的见解。2003年，在国家药品监督管理局的基础上组建国家食品药品监督管理局。[32]这些行政规定并非行政法规，但在实践中被称为法规性文件或准行政法规，发挥着类似于行政法规的作用。[43]国务院常务会议有可能对规制政策中的基础性、战略性、制度性的重大问题加以讨论，为具体、专业的行政规制提供体制、制度与法制层面的保障。

研究国务院各部门请示国务院的事项，提出审核意见，报国务院领导同志审批。药品作为用于预防、治疗、诊断人的疾病的物质，[67]用之得当，可以治病救人。

例如，国务院副总理汪洋于2013年5月6日到国家食品药品监督管理总局调研，调研的内容为听取监管部门的汇报，同时也做出了指示，包括要求国家食品药品监督管理总局把加强药品监管的制度设计、实现安全监管的社会共治作为工作的重要任务，并积极拓展信息化手段在监管中的作用。[71]参见黄泓翔、贾文婕：《FDA的远征，中国的长征：专访美国FDA局长玛格丽特?汉贝格、驻华办公室主任克里斯托弗?希基》，载《南方周末》2013年4月4日绿色版。

3.颁布行政规划 所谓行政规划，是行政机关编制或者决定的规划。  二、国务院为何要影响行政规制机构 为了使读者更好地理解本文所讨论的内容，在此首先对中国的药品安全规制体制变迁略加叙述。4.召开会议 根据《宪法》第88条和《国务院组织法》第4条的规定，国务院会议分为国务院全体会议和国务院常务会议，国务院全体会议由国务院全体成员组成，国务院常务会议由总理、副总理、国务委员、秘书长组成，总理召集和主持国务院全体会议和国务院常务会议。[31]例如，针对药品生产经营秩序混乱、假劣药品屡禁不止的现象，国务院曾于1994年颁布《国务院关于进一步加强药品管理工作的紧急通知》，对药品生产经营秩序加以管理，对中药材专业市场予以整顿和规范。[美]凯斯 R.桑斯坦：《最差的情形》，刘坤轮译，中国人民大学出版社2010年版，第53-66页。[6]例如《中华人民共和国药品管理法》(1984年9月20日颁布,2001年2月28日修订)第9条授权国务院药品监督管理部门制定《药品生产质量管理规范》，第32条授权国务院药品监督管理部门制定国家药品标准。

4.根据《宪法》第89条第5项的规定，国务院编制和执行国民经济和社会发展规划和国家预算。[66]   五、结语与讨论 国务院近年来逐步强化了对药品规制的影响和控制，但其更多从政治、政策层面推行整体性治理，行政规制机构在实体政策和个案决定中依然保持相对自主性。

[60]参见[美]彼得?布劳、马歇尔?梅耶：《现代社会中的科层制》，马戎等译，学林出版社2001年版，第17-19页。近年来我国出口药品特别是化学原料药质量问题，引起了国外的关注。

未来应进一步建构我国的行政组织法规范，将国务院的活动，将国务院与行政规制机构的互动，纳入法治的框架之中。[55]例如在2012年全国食品药品监督管理工作会议召开之前，李克强副总理即批示提高监管的系统性和有效性，进一步加大对非法添加和假药等的整治打击力度，排除隐患，防控风险……。

如温家宝总理曾指出的，药品安全是人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，是需要常抓不懈、不可有丝毫放松的重大民生问题。9.作为最高国家行政机关，国务院还可以采取其他制度化或非制度化的方式，对药品安全规制产生影响。[35]近年来，国务院先后颁布了《国家食品药品安全十一五规划》、[36]《国家食品药品安全十二五规划》。[40]参见朱芒、陈越峰主编：《现代法中的城市规划——都市法研究初步》(上卷)，法律出版社2012年版，第2页。

国务院可以通过制定行政法规、颁布行政规定和行政规划、召开会议等相对制度化的方式，国务院领导也可以通过批示、讲话和调研等相对非制度化的方式，来影响行政规制。2.根据《宪法》第89条第1项的规定，国务院可以发布相关的决定和命令。

但规划中的此类规定并不直接规范社会成员，不对个人产生直接的法律效力。[50] 除国务院常务会议外，国务院有可能针对特定规制事务召开专门的工作会议。

[33]根据《宪法》第89条第5项的规定，国务院编制和执行国民经济和社会发展计划，以《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》为例，其意在阐明国家战略意图，明确政府工作重点，引导市场主体行为……是政府履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职责的重要依据。国务院有关部门在各自的职责范围内负责与药品有关的监督管理工作。

它能以相对更权威的地位，更超脱的姿态，来凝聚规制政策的共识，形成清晰的规制目标，促成相应政策议程的设置，并有效地推动规制政策的实施。(二)国务院的一体化控制与行政规制机构的相对独立性 在现代行政规制体系中，国务院是建立在层级化基础上的权威，行政规制机构则是建立在专业化基础上的权威。国家食品药品监督管理总局作为国务院的直属机构，有服从国务院管理的义务。但批示构成了行政体系运作的基本形式，国务院领导的批示体现了最高国家行政机关对国务院各部门的领导，传递了上级部门的信息与意图，要求下级部门完成某些具体的工作任务，并督促下级必须遵照执行。

行政组织法的研究，不仅要研究纸面上的法，更要研究行动中的法。国务院对行政规制事务实施一体化控制，同行政规制机构的相对独立性，可谓并行不悖。

为处理一定时期内某项特定工作设立的议事协机构，还应当明确规定其撤销的条件或者撤销的期限。这使得行政自我规制具有内在的局限性。

[61]实践中各部门会将领导批示置于比法律文件还重要的地位。(二)司法机关及其局限性 根据《行政诉讼法》第2条的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权向人民法院提起行政诉讼。